Si bien los Estados tienen la responsabilidad general de reducir el riesgo de desastres, se trata de una responsabilidad compartida entre los gobiernos y los actores pertinentes. En particular, los actores no estatales desempeñan un papel importante como facilitadores del apoyo proporcionado a los Estados, con arreglo a las políticas, leyes y regulaciones nacionales, en la aplicación del presente Marco a nivel local, nacional, regional y mundial. Su compromiso, buena voluntad, conocimiento, experiencia y recursos serán necesarios.
“Función de los actores pertinentes” Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres (2015-2030)
A nivel mundial, en el periodo del año 2005 a 2015 se observó que a pesar de que los terremotos no son los eventos que afectan a la mayor cantidad de personas (siendo estos las inundaciones), son los desastres naturales que se asocian al mayor porcentaje de pérdidas humanas (correspondiendo al 58% de las muertes por catástrofes). Adicionalmente han perdido su hogar más de 23 millones de personas en este periodo, como consecuencia de desastres naturales. (ONU, 2015).
En América Latina, a lo largo de 3 décadas (1990 a 2020) ha aumentado significativamente el impacto de los desastres naturales en cuestión de pérdidas humanas y financieras, así como el número de personas afectadas directa o indirectamente. Esto no se atribuye al mejoramiento de los registros de dichos eventos, sino al aumento de vulnerabilidad y exposición de personas y bienes así como al aumento de la ocurrencia de tales fenómenos. A nivel regional, en América Latina y el Caribe, entre 1997 y 2017, uno de cada 4 desastres ocurrió en la zona mencionada. De esta manera, 9 de cada 10 personas afectadas por desastres correspondían a fenómenos como inundaciones. Sin embargo 7 de cada 10 personas murieron por eventos geológicos (potencialmente sismos). Mayores detalles del impacto de los desastres a la región de 1995 a 2015 con relación a la vivienda pueden observarse en la figura 1. (ONU-HÁBITAT)
Figura 1. Manifestaciones de riesgo en áreas urbanas de América Latina entre 1995 y 2015. Elaboración de la autora con información obtenida de UNDRR (2021).
A nivel nacional, de 1900 a 2018 se registraron 231 desastres en donde más de 22,000 personas perdieron la vida (de estas pérdidas humanas, el 49.26% se asoció con desastres desencadenados por sismos, alrededor de 11,153) y aproximadamente 18 millones de habitantes fueron afectados. De estos fenómenos, el 15% corresponde a eventos sísmicos (35 desastres detonados por sismos). (EM-DAT)
Con este panorama global en México, con base en 3 de los instrumentos internacionales que inciden en el país (siendo éstos la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, aprobada en 2015; la Nueva Agenda Urbana, que hace énfasis en el objetivo 11: ciudades y comunidades sostenibles y el Marco de Sendai para la reducción del riesgo de desastres, adoptado por países miembros de la ONU en marzo de 2015), se revisa qué medidas ha adoptado México para reducir el riesgo de desastres y cómo lo ha aplicado en sus políticas públicas para gestionar la vulnerabilidad manifestada de forma constante por la vivienda multifamiliar ante el riesgo sísmico imperante en la Ciudad de México. Sobre este tema se encuentra más información en los artículos publicados en este blog (19S: Vivienda Multifamiliar).
En el contexto Internacional, México se apoya de diversos instrumentos para la generación de sus políticas públicas en el contexto de la ocurrencia de un desastre. Uno de ellos es el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030. Este marco retoma los ideales del Marco de Hyogo y trabaja en las deficiencias que continuaron presentándose, centrando así sus acciones encaminadas a 4 prioridades:
Prioridad 1: Comprender el riesgo de desastres.
Prioridad 2: Fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo.
Prioridad 3: Invertir en la reducción del riesgo de desastres para la resiliencia.
Prioridad 4: Aumentar la preparación para casos de desastre a fin de dar una respuesta eficaz y para reconstruir mejor en los ámbitos de la recuperación, la rehabilitación y la reconstrucción.
Se observa que en el sector gubernamental la generación y modificación de políticas públicas se relaciona directamente con la prioridad 2 donde se menciona que: “La gobernanza del riesgo de desastres en los planos nacional, regional y mundial es de gran importancia para una gestión eficaz y eficiente del riesgo de desastres a todos los niveles. Es necesario contar con claros objetivos, planes, competencia, directrices y coordinación en los sectores y entre ellos, así como con la participación de los actores pertinentes. Por lo tanto, el fortalecimiento de la gobernanza del riesgo de desastres para prevención, mitigación, preparación, respuesta, recuperación y rehabilitación es necesario y fomenta la colaboración y alianzas entre mecanismos e instituciones en la aplicación de los instrumentos pertinentes para la reducción de riesgos de desastres y el desarrollo sostenible”.
De tal manera, debe lograr que estos sectores comprendan el riesgo de desastres en sus diferentes dimensiones: (i) grado de exposición de personas y bienes, (ii) vulnerabilidad, (iii) capacidad, (iv) características de las amenazas y (v) el entorno.
Las políticas públicas que se generen deben comprender estas dimensiones a nivel local y específicas para la zona y así, poder determinar las medidas correspondientes.
En el contexto del acceso a la vivienda en México, se observa que a nivel federal se encuentra gestionada desde diferentes instrumentos que adoptan las bases internacionales (la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, por citar algunas) en donde la carga a favor del Estado implica trabajar a partir de ciertas herramientas, como programas sociales, políticas públicas o programas particulares garantizando a sus ciudadanos los derechos mínimos (en este caso relacionado con el derecho al acceso a un nivel de vida adecuado). Algunos instrumentos que promueven tal derecho a nivel federal son: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, La Ley de Vivienda, el Programa Nacional de Vivienda, la Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial. A nivel estatal, en la Ciudad de México se encuentra regulada a través de algunos instrumentos locales como la Ley de Vivienda para la Ciudad de México, la Ley de Propiedad en Condominio de Inmuebles para el Distrito Federal o en la Constitución Política de la Ciudad de México.
Figura 2. Edificio de vivienda multifamiliar ubicado en la colonia Doctores en la Ciudad de México en proceso de rehabilitación a casi 4 años del sismo del 19 de septiembre de 2017. Créditos fotográficos: Vania Catalán. Julio 2021.
Con referencia al acontecimiento de un evento sísmico y en la normativa global algunos instrumentos existentes que pueden llegar a ser aplicables frente a la ocurrencia de un sismo en la vivienda multifamiliar son, a nivel nacional: la Ley General de Protección Civil o el Programa Sectorial Derivado Del Plan Nacional De Desarrollo 2019-2024 (en su objetivo prioritario 5: Fortalecer la Gestión Integral de Riesgos para construir un país sostenible, seguro y resiliente). A nivel estatal pueden llegar a ser aplicables la Ley de Gestión Integral de Riesgos y Protección Civil de la Ciudad de México o la Ley del Sistema de Planeación del Desarrollo de la Ciudad de México. Sin embargo, se observa que estas normativas han encaminado sus acciones a la fase de la emergencia y reconstrucción, dejando de lado los principios que se han adoptado a través de los instrumentos internacionales como el Marco de Sendai ya mencionado en donde se hace alusión a la importancia de impulsar estrategias dentro de la prevención del riesgo involucrando a todos los habitantes de la ciudad.
Se observa que la deficiente claridad de los instrumentos que regulan las acciones encaminadas a la disminución del riesgo de desastres (enfocadas en la vivienda multifamiliar) han derivado en que durante el periodo del año 2000 a 2017 en México las pérdidas por desastres se estimaran en 9,009 decesos y en 512,413 millones de pesos en pérdidas económicas. Asimismo, alrededor de 53 millones de habitantes tuvieron afectaciones directas o indirectas (por ejemplo, pérdida de su patrimonio o de sus medios de vida). Con relación a la vivienda se estimaron daños, para este periodo, en 1.5 millones de viviendas en el país. (CENAPRED, 2017)
Se observa que aunado a la naturaleza del peligro sísmico que presentan las condiciones geológicas en México, la suma de los factores: vulnerabilidad (predisposición social a afecciones por impacto severo de amenazas de origen natural, tecnológico o socio-natural) y exposición de las personas, bienes y sistemas, así como gobernanzas débiles e inoperantes, han derivado en la presencia constante de un alto riesgo de desastres. A ello se suman la nula cultura de prevención en materia de protección a los inmuebles destinados a vivienda y la ausencia de la normatividad en esta materia en el contexto de la regulación de esta frente a la ocurrencia de un evento sísmico. Se observó que de 2012 a 2018 se atendieron 90 declaratorias de emergencia y desastre anuales (en promedio una cada 4 días), lo que conduce a que los recursos se destinen a atender procesos de rehabilitación y reconstrucción o atención ciudadana, los cuales deberían estar reservados a estrategias de prevención de riesgo de desastres.
De acuerdo con la ONU, el impacto de los desastres es más fuerte en el contexto local, por lo que los gobiernos municipales y regionales deben trabajar urgentemente en la preparación frente al acontecimiento de un evento sísmico. A nivel regional en América Latina se han obtenido algunos avances significativos en el contexto normativo. Sin embargo, en los niveles nacionales y locales aún queda mucho por desarrollar (figura 3).
Figura 3. Porcentajes de avance de las metas del Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres (2015-2030) en el sector gubernamental en América Latina. Gráfica elaboración de la autora con información de la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR).
Algunas estrategias existentes que podrían considerarse para complementar y modificar las normativas actuales con relación a la gestión de los daños en vivienda multifamiliar por sismo son la implementación obligatoria de mecanismos de transferencia de riesgo (por ejemplo, contratación de pólizas de seguros y, aunado a ello, la obligatoriedad de regularizar las propiedades, lo cual representó graves problemas para los dueños, al no poder acreditarse la propiedad para recibir apoyos gubernamentales o bien de sus aseguradoras), evaluar la importancia del mantenimiento preventivo y correctivo a los edificios de vivienda, la aplicabilidad rigurosa de la ley en el marco de la prohibición para realizar cambios en la estructura sin los permisos y supervisiones adecuadas. Adicionalmente, sería menester continuar trabajando en la cultura de prevención a través de la difusión sencilla y clara para todo público (en colaboración con institutos de investigación o entidades académicas) y protocolos de acción claros frente a la emergencia.
Figura 4. Procesos de rehabilitación de vivienda multifamiliar a casi 4 años del sismo del 19 de septiembre de 2017. Ciudad de México. Créditos fotográficos: Vania Catalán. Julio 2021.
Cabe destacar que las políticas públicas que se generen en los niveles nacional y local para la reducción del riesgo de desastre por sismo deben ser multisectoriales y múltiples, deben incluir regulación de uso de tierra, códigos de construcción, educación, reducción de la pobreza y prevención y mantenimiento para edificaciones existentes y vulnerables. Además, deben ser inclusivas y accesibles para que sean eficientes, así como considerar a todos los actores a nivel urbano: mujeres, niños, jóvenes, pobres, la comunidad de profesionales, pueblos indígenas, personas de edad, migrantes, voluntarios y personas con discapacidad para así lograr impulsar políticas, planes y normas que deriven en la reducción del riesgo de desastres y el aumento de la resiliencia urbana.
*Este trabajo de investigación se encuentra en desarrollo bajo la tutoría del Dr. Eduardo Reinoso Angulo en la coordinación de Ingeniería Sismológica del Instituto de Ingeniería de la UNAM.
*La autora agradece al Instituto de Ingeniería en las Coordinaciones de Ingeniería Sismológica y Estructural por las facilidades brindadas para el desarrollo de esta investigación, así como a FUNDARQMX por este espacio de difusión.
Referencias:
Alcántara-Ayala, I. (2019). Desastres en México: mapas y apuntes sobre una historia inconclusa. Investigaciones geográficas, (100).
Asamblea Legislativa del Distrito Federal V Legislatura, Ley de Propiedad en Condominio de Inmuebles para el Distrito Federal.
Comisión Nacional de los Derechos Humanos, (1966). El pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales.
Congreso General De Los Estados Unidos Mexicanos, Ley de Vivienda
Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030. ONU
México: Cámara de diputados. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Nueva Agenda Urbana. ONU-Hábitat
ONU-Hábitat, (2010). El derecho a una vivienda adecuada. Folleto informativo Nº1/Rev. 1.
Organización de las Naciones Unidas (ONU), 1948. Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH).
SEDATU, Programa Nacional de Vivienda 2019-2024
Silva, L.M. Crónica de seis siglos de sismos en México: lecciones aprendidas y perspectivas. Asociación Mexicana de Instituciones de Seguros, A.C. 2019
UNDRR (2021), Informe de evaluación regional sobre el riesgo de desastres en América Latina y el Caribe, Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR).
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